Free Banking versus Regulated Banking : Hong Kong, Canada, United States

Il existe une opinion dominante qui veut que la banque libre soit sujette à l’instabilité. Pour tester cette hypothèse, Kam Hon Chu examine le système bancaire chinois, canadien et américain.

Is Free Banking More Prone to Bank Failures than Regulated Banking?

This paper investigates empirically the relative stability of three different banking regimes–a free banking system, a regulated banking system, and a regulated one with the presence of a flat-premium deposit insurance scheme–for the period 1935-64. Those regimes are respectively represented by the Hong Kong, Canadian, and US banking systems.

Contrairement à une croyance largement répandue, l’assurance des dépôts ne protège pas les banques du risque systémique, à plus forte raison si les fonds de l’assurance deviennent insuffisants.

While deposit insurance reduces or eliminates the systemic risk due to contagious bank runs, it also induces a moral hazard problem by encouraging banks to take excess risk (Kane 1985). Moreover, it is not obvious if the systemic risk is reduced when the deposit insurance fund is insufficient to cover depositors’ losses. For instance, there were runs in 1985 on the Home State Saving Bank and 70 other thrifts insured by the Ohio Deposit Guarantee Fund following the Home State’s reported loan loss of $140 million, exceeding the fund’s $136 million in reserves. […] the state governments would have been more credible insurers only if they had been perceived as ready and able to finance (by borrowing or taxing) whatever amount was necessary to replenish the insurance fund. The same is true of federal deposit insurance.

L’industrie bancaire n’a pas été complètement libre à Hong Kong puisque le droit d’émettre des billets s’est limité à trois banques commerciales privées (la HSBC, la Standard Chartered Bank, et la Mercantile Bank of India, London and China qui a été acquise plus tard par la HSBC en 1959) tandis que l’approvisionnement des pièces et billets de petites coupures a été complètement monopolisé par le gouvernement de Hong Kong. Néanmoins, les banques étaient libre dans le sens où l’approvisionnement des prêts et dépôts fut compétitif et sans restriction. Kam Hon Chu semble considérer que le quasi-monopole de l’émission des billets n’est pas un problème (90% des billets étaient délivrés par la HSBC). George Selgin, The Theory of Free Banking – partie 8, suggère que c’est plutôt un grave souci puisque le monopole de l’émission de billets empêche le bon fonctionnement de l’interconvertibilité entre billets et dépôts, ce qui fragilise le système bancaire tout entier, dans la mesure où les banques deviennent extrêmement dépendantes du monopole d’émission, soit la HSBC dans le cas présent.

Furthermore, Hong Kong had no deposit insurance and no central bank; neither a discount window nor an official lender of last resort existed.

Néanmoins, le Hong Kong Dollar avait tout même cours légal :

Under the Currency Ordinance of 1935, banknotes in denominations of 5 dollars and above issued by the three authorised local banks, (the Mercantile Bank of India Limited, the Chartered Bank of India, Australia and China and the Hong Kong and Shanghai Banking Corporation) were all declared legal tender.

Il serait erroné, donc, d’affirmer que le système bancaire de Hong Kong était un pur Free Banking, même s’il s’en approchait, à bien des égards. Néanmoins, cette réglementation ne protégeait pas le système bancaire, mais fragilisait au contraire le système tout entier. Le fait est que la banque libre à Hong Kong a bien fonctionné. Quoi qu’il en soit, la première ordonnance sur les banques a été adoptée en 1948 :

But except an annual licence fee of HK$ 5,000, banks were not subject to any restrictions, such as minimum capital-asset ratios, reserve ratios, or liquidity ratios.

Bien que la baisse du nombre de banques à Hong Kong sur la période de 1948-1958 peut interpeller, elle est sans importance étant donné que la fermeture de ces banques n’avait rien à voir avec une quelconque insolvabilité. Cette tendance à la baisse n’a pas entraîné de pertes signalées aux déposants ou des troubles du système financier. Ainsi, les banques qui ont abandonné le secteur n’ont pas été considérées comme des faillites bancaires dans cette étude. Kam Hon Chu estime qu’il n’y a pas eu de turbulence bancaire, si ce n’est une ruée bancaire de courte durée, avortée avec succès.

While there were no bank failures during this period, there was a short-lived run on the Liu Chong Hing Bank, a medium-sized local bank, in June 1961, partly due to the liquidity squeeze arising from the oversubscription of rights and new issues on the local stock market and unfavourable clearings suffered by small banks. It ended after the Liu Chong Hing Bank had reportedly used its real estate holdings on a purely commercial basis to secure advances from the two largest note-issuing banks (Jao 1974: 238-40).

The downtrend in the number of banks in Hong Kong over the 1948-58 period (see Table 1) was due to both economic and noneconomic factors. [9] Nonetheless, this downtrend did not result in any reported losses to depositors or turmoil to the financial system, so banks that left the industry are not counted as failed banks in this study. […] First, a number of marginal banks were weeded out by the licensing and annual licence fee requirements of the Banking Ordinance. Second, for noneconomic reasons, some banks ceased their operations or were reorganized following the communist takeover of Mainland China. Third, some banks closed because of the U.S. embargo on trade with China during the Korean War and also increasing competition in the banking industry.

Mais Catherine Schenk note qu’il y avait quand même eu des faillites bancaires (elle n’en cite qu’une seule) même si elle reconnait qu’il n’y a pas eu de contagion systémique :

One bank closed in 1952 after it ‘was besieged by its creditors when it failed to open its doors’ after the New Year holiday.

La loi bancaire de 1964 consistait à réprimer la concurrence (en plus de fixer un taux de ratio de réserve minimum à 25% et une restriction sur la composition des portefeuilles d’actifs). Elle a été proposée par HJ Tomkins, mandaté par la Bank of England pour surveiller les opérations bancaires de Hong Kong. C’est suite à la ruée bancaire de 1961, pourtant sans conséquence, que cette loi a été proposée. Leurs promoteurs considéraient que cette ruée bancaire était la preuve que le système bancaire actuel était instable. On peut dire que la liberté bancaire à Hong Kong a pris fin en 1964. Depuis ce jour, Hong Kong n’a pas été épargné par les faillites bancaires.

More stringent banking regulations were not imposed until the Banking Ordinance of 1964 was passed on October 16, 1964.

Les ralentissements économiques sont corrélés aux défaillances bancaires. Cependant, en termes de fluctuations économiques, la période étudiée est l’une des périodes les plus stables au cours de ce siècle. L’économie mondiale était tirée par des décennies de croissance régulière et de stabilité des prix et taux d’intérêts.

Both Hong Kong and Canada were, and still are, major trading partners of the United States, and the business cycles of these three economies moved closely together.

Entre 1935 et 1964, l’économie américaine a connu une croissance moyenne de 4,7% par an, en termes réels, tandis que la croissance économique réelle du Canada s’élevait à 5,5%. En termes nominaux, l’économie de Hong Kong a progressé en moyenne de 11,3% par an pour la période 1948-1964. Corrigé de l’indice des prix de détail (l’indice officiel des prix disponibles) le taux de croissance réel est de 9,3%.

Could the occurrence of bank failures in the United States during this period simply be due to its lower economic growth than those of Canada and Hong Kong? An examination of the data indicates that this is highly unlikely. First, bank failures occurred in the United States notwithstanding good or bad years (see Table 1). Second, the U.S. economy experienced downturns in 1938, 1945-47, 1954, and 1958, but the bank failure rates for those years (except 1938) are not the highest among the U.S. bank failure rates within the sample, not to mention the fact that they are not significantly different from the other observations. [13] On the other hand, the economic downturns in Canada in 1946-47 and 1954 did not result in any bank failures. Similarly, there were no bank failures in Hong Kong following its 7 percent (in nominal terms) negative economic growth in 1952.

La crise bancaire de 1965, accompagnée par le krach boursier de 1965, a secoué Hong Kong. Entre 1965 et 1966 on dénombre ainsi 3 faillites bancaires : Ming Tak Bank et Canton Trust en 1965, et Yau Yue Bank in 1966. La faillite des deux premières banques citées ont déclenché quelques ruées bancaires sur d’autres banques locales : Far East Bank, Kwong On Bank, Dao Heng Bank, et Wing Lung Bank. Le gouvernement de Hong Kong aurait commandé aux deux banques privées émettrices de billets, HSBC et Standard Chartered Bank, d’apporter un soutien financier à toutes les banques. Canton Trust et Yau Yue ont été toutes deux secourues par la HSBC, mais n’ont pas survécu. Ming Tak a été pris en charge par le gouvernement local. Hang Seng Bank, une des plus grandes institutions bancaires, en difficulté, a été acquise par la HSBC. Son rachat par la HSBC aurait, semble-t-il, ravivé la confiance de la communauté dans le système bancaire. Pour finir, le gouvernement a injecté des liquidités pour tenter de calmer la panique.

For example, during the 1965 banking crisis, the Government pumped funds into the local Chinese banks. At their peak, these totalled HK$163 million – equivalent to 9.7 per cent of their total liquidity – HK$104 million of which was channelled via the Hongkong Bank (HSBC).

Il est intéressant de noter que jusqu’en 1964, les banques de Hong Kong n’étaient pratiquement pas réglementées. Les réglementations ont été durcies en fin 1964. Qu’une crise bancaire s’est étalée tout de suite après est une donnée importante. Était-ce trop tôt pour en imputer la responsabilité à la régulation ? Regardons un peu les chiffres :

Goodstadt et Schenk estiment que la crise fait suite à un excès de crédit des banques privées, sautant à la conclusion que le système bancaire n’était pas assez réglementé. On peut voir sur la Figure 4 que le ratio Loan-To-Deposit (LTD) est passé de 50% à plus de 60% entre 1954 et 1956 avant continuer doucement sa progression. En 1964, le ratio LTD était de 71%. Difficile d’en conclure que le système bancaire était menacé par le “risque de liquidité”. Un ratio LTD de 71% équivaut à un taux de réserve de 29%, ce qui reste largement supérieur aux banques écossaises du 18ème-19ème siècles et aux banques suédoises du 19ème siècle, pourtant des modèles efficients de Free Banking. Qui plus est, la réglementation n’a pas empêcher le ratio LTD de culminer à 140% en 1980.

The 1965 banking crisis raises the question whether free banking is more prone to bank runs. To free-banking proponents, the 1965 bank runs would not have occurred if the affected banks had the right to issue banknotes. […] So long as the run is not on the entire banking system, it is not necessarily as bad or unstable as most people perceive (Kaufman 1988). […] Available bank balance sheet data reflect that over the year there was a redistribution of deposits within the banking system rather than a run on the entire system.

Schenk confirme elle aussi cette version des faits :

The impact of the 1965 banking crisis was a redistribution of deposits rather than an overall decline, suggesting that depositors correctly interpreted bank information rather than losing confidence in the banking system as a whole. In 1967, communist-inspired violence encouraged a flight of capital out of the colony and an absolute reduction in bank deposits.

The evidence for the increase in banking activity is clear, but the link between this trend and systemic instability as exhibited in the banking crises of 1961 and 1965 is not.

L’explication commune à la crise bancaire de 1965 serait l’effondrement du marché immobilier qui avait implosé dans les années 50. En outre, les difficultés de Liu Chong Hing en 1961, de même que la faillite de Chiu Tai Bank en 1963 (négligée par Kam Hon Chu), trouvent leur source dans le retournement de l’immobilier. L’évidence démontre que le boom immobilier a été amorcé par le gouvernement. Même si Leo Goodstadt accuse l’irresponsabilité des banquiers chinois, il reconnaît au moins ceci :

Property owners faced considerable constraints on their freedom to redevelop urban sites in the early post-war period. In 1953, the law was amended to permit owners to clear occupants from damaged or dangerous premises and to rebuild them, which led to a sharp rise in the level of activity in the property market.

La page wikipedia de 1950s Hong Kong :

In 1953, the Shek Kip Mei fire left 53,000 homeless. This served as the impetus for a major change: Governor Alexander Grantham drew up an emergency housing program that introduced the “multi storey building” as a common building form. His structures were capable of housing 2,500 people in a fire/flood-proof structure. The idea was to house as many and as fast as possible to deal with the homeless shelter crisis.

La page wikipedia du gouverneur Alexander Grantham :

His tenure marked the beginning of a unitary housing policy by the Hong Kong Government. In December 1953, a fire burned down a large slum area in Shek Kip Mei, Kowloon, killing nine and leaving many homeless. It was under Grantham’s administration that the government began to build settlement houses for the homeless. From that point on, the government was deeply involved in low-cost public housing programmes that allowed many Hong Kong people who could not afford to own a flat to live in government-owned housing estates at relatively low cost. The housing programme eventually evolved over time to allow people to buy low-cost housing and receive favourable loans to buy their own houses.

Et le plus triste dans cette histoire :

A major fire on 25 December 1953, destroyed the Shek Kip Mei shantytown of immigrants from Mainland China that had fled to Hong Kong, leaving 53,000 people homeless.

After the fire, the governor Alexander Grantham launched a public housing program to introduce the idea of “multi story building” for the immigrant population living there. The new structure would standardize on fire-flood-proof construction. The program involved demolishing the rest of the makeshift houses left untouched by the fire, and the construction of the Shek Kip Mei Low-cost Housing Estate in their place. […] Foreign tourists visiting the apartment complexes referred to them as “prisons”. Indeed, many scholars have argued that the government has been overstating the role of the fire in the history of public housing in Hong Kong. [The Shek Kip Mei Myth]

Quelle est la cause du retournement du marché immobilier ? Goodstadt, de son propre aveu :

Paradoxically, it was to be government intervention in the market that first intensified the property boom and then led to a crash which was followed by the worst bank runs in Hong Kong’s history. The announcement in 1962 that building densities would be reduced from 1966 caused a rush to start new projects. These were planned on the basis of completion schedules that proved increasingly difficult to achieve. The situation was aggravated by further controls introduced in 1964 to limit the hazards created by demolition and redevelopment of existing buildings. These regulations slowed down the rate at which construction could proceed and increased the risk of breach of building covenants.

Les chiffres officiels montrent que les dépôts des clients de l’industrie bancaire de Hong Kong s’élevaient à HK$ 6,377 millions en Mars 1965, reflétant une baisse de 1,76% des HK$ 6,491 millions en fin 1964. La croissance des dépôts a repris après Mars 1965 pour atteindre HK$ 7,250 millions à la fin de l’année 1965, soit une augmentation de 11,69% par rapport à l’année précédente. On pourrait croire que les événements de 1965 étaient presque sans conséquences, Goodstadt donne les chiffres du PIB dans un énième article :

Alors que Cowperthwaite estime que la crise de 1965 était sans conséquence, Goodstadt pense que les effets de la crise ont été reportés sur les deux années suivantes : 1966 et 1967. Autrement dit, Goodstadt veut nous faire croire que la crise bancaire amorcée en début 1965 n’a eu aucun impact sur le PIB réel cette année là. La crise bancaire s’est étalée sur toute l’année 1965, alors que le PIB réel a connu une hausse de 6 points par rapport à 1964. Puisque les dépôts totaux n’ont presque pas baissé, il n’y a aucune raison de croire que cette crise bancaire a fait plonger l’économie en récession. Autre détail à ne pas ignorer : un événement s’est produit en 1966-1968. La révolution culturelle.

Schenk nous apprend que l’ordonnance de 1964 a contribué en partie au marasme économique de 1965 :

Near the end of 1964, property prices began to fall after a spurt of speculative building. The market was also depressed by the banks’ sale of property assets to conform to the new Banking Ordinance. This left many banks (especially Chinese banks) overexposed as the demand for cash associated with the Chinese New Year approached.

Parce que l’ordonnance de 1964 exigeait de respecter un taux de réserve minimum, les banques ont été forcées de liquider leurs actifs.

Ironically, the Hong Kong banking system enjoyed a long period of stability in the past despite the fact that it was largely unregulated. For the period 1864-1933, the Hong Kong banking system was more stable than its Canadian and American counterparts. There had not been any documented and reported bank failures resulting in losses to depositors and financial crises since the collapse of the Oriental Banking Corporation in 1884. […] Its failure was due to the failure of coffee crop in Ceylon (King 1990: 16).

Hsu, Berry Fong Chung rapporte néanmoins qu’en 1866, la guerre a provoqué la faillite de 6 banques :

In its early days, Hong Kong’s financial stability depended heavily on international commodity markets. In 1865, the conclusion of the U.S. Civil War caused uncertainty about U.S. cotton production, which depended largely on slave labor. The uncertainty touched off a trade depression, which was compounded by fluctuations in the price of silver and a recession in the Bombay financial market. In 1866, six of the eleven banks operating in Hong Kong went into bankruptcy.

Le fait que les banques canadiennes ont été épargnées par les faillites ne suffit pas pour conclure que réglementation et stabilité bancaire sont corrélées. Hong Kong peut en témoigner :

The 1965 banking crisis in Hong Kong also shows that regulations are no guarantee for financial stability. Between 1967 and 1981, the Banking Ordinance had been amended 19 times to strengthen banking regulations. Yet they failed to prevent the 1982-86 banking crisis, during which a total of seven commercial banks experienced financial difficulties, and they were taken over either by the Hong Kong Government or other financial institutions.

Goodstadt et Schenk indiquent que le boom du marché boursier du début des années 70 a été pleinement alimenté par les banques. Les banques étrangères étaient largement impliquées étant donné qu’elles n’étaient pas concernées par le ratio de liquidité statutaire : leur ratio LTD était facilement de 3 à 5 fois supérieur. Après 1978, la valeur de l’immobilier a bondi, et lorsque les taux d’intérêts ont augmenté à un niveau record, le prix de l’immobilier a chuté au cours de l’année 1982.

Lorsqu’une banque paie des intérêts plus élevés aux déposants, elle doit augmenter le taux d’intérêt du crédit ce qui signifie qu’elle perdra des parts de marché. Sauf si elle investit dans des actifs dont le profit est aussi élevé que le risque. Ceci ne peut être vrai qu’à une condition : une garantie publique comme une assurance-dépôt encourage les banques à prendre des risques inconsidérés. Il n’y en avait pas à Hong Kong. Pourtant, il semblerait que les banques chinoises payaient des intérêts plus élevés pour spéculer sur des actifs risqués. Ceci sous-entend, à tort, que les banques sont naturellement portées vers le risque.
Il faut savoir que les individus souhaitent disposer de plusieurs modes de paiement : dépôt ou billet. Puisque les banques non-émettrices sont dépouillées du droit d’émettre des billets, elles doivent s’approvisionner auprès du monopole. Pour cela, elles doivent tenir un compte chez la banque monopole, ce qui crée immédiatement une demande supplémentaire pour ses dépôts. Cela expliquerait pourquoi les banques non-émettrices doivent payer des intérêts plus élevés sur les dépôts. Plus de détails au chapitre 3, The Theory of Free Banking.
Tout ceci n’explique pas pourquoi les banques ont été surexposées au marché immobilier. Un tel scénario serait invraisemblable si le gouvernement n’avait pas subventionné le marché immobilier.

Kam Hon Chu considère que la période étudiée sur-estime largement la “stabilité” du système bancaire américain, dans la mesure où la subvention des risques par la FDIC est contrebalancée par les barrières à l’entrée restreignant la concurrence. Le Canada aurait connu une période de stabilité bancaire pour la même raison; puisque la concurrence a été très limitée, les banques étaient réticentes à l’idée de s’engager dans des projets risqués. Ainsi, l’augmentation du nombre de faillites bancaires au Canada et aux États-Unis dans les années 1980 peut être attribuée en partie à l’effet combiné de la concurrence croissante résultant de la déréglementation bancaire et de l’assurance-dépôt à taux fixe : le premier réduit la valeur des chartes bancaires tandis que le second crée un aléa moral favorisant les prises de risques.
L’idée que l’intensité de la concurrence serait corrélée à la fréquence des faillites est erronée dans un contexte où les banques ont le droit d’émettre des billets. En revanche, dans un système bancaire où l’approvisionnement de billets est monopolisé, les systèmes de compensations interbancaires sont complètement déréglés.
Selgin rappelle, The Theory of Free Banking – chapitre 9, que les chambres de compensation servent aussi à collecter des informations sur la solvabilité des banques. En outre, lorsqu’une banque s’est engagée dans de mauvais investissements, le taux de change des dépôts et billets fluctue pour refléter les risques.

Note and deposit exchange rates would reflect potentials for capital losses depending on the soundness of underlying bank loans and investments. Chapter 2 showed how note brokerage systematically eliminates note-discounting except when it is based on risk-default generally acknowledged by professional note dealers, including banks themselves. In short, note brokerage produces information on bank-specific risk. […] After confirming through the newspaper that there is no discount on the notes he holds, a bank customer would feel no urge to redeem them in a hurry.

Le fait que l’exemple canadien soit exempt de faillites peut interpeller. On serait tenté de dire que la réglementation ne fragilise pas le système bancaire. Il est important de rappeler que cette étude n’a exploré qu’un seul aspect de la stabilité monétaire : les faillites bancaires. D’autres aspects, comme la croissance économique, la stabilité des prix et l’efficacité du système bancaire en termes d’intermédiation, doivent être pris en compte dans le processus de réforme du système bancaire. Ajouter des réglementations ne signifie pas qu’elles seront adéquates, et donc efficaces, surtout si elles sont coûteuses et créent des distorsions. L’exemple du “Free Banking Era” aux USA (voir George Selgin) durant le 19ème siècle suggère que les réglementations inadéquates ont été à l’origine des multiples faillites (1873, 1884, 1893, 1907…) qui ont finalement justifié la création d’une banque centrale.

Lecture complémentaire :
The Experience of Free Banking – Kevin Dowd
Free-banking revisited: the Chilean experience 1860-1898
Truth About Free Banking in Chile : Selgin versus Rothbard
Free Banking in Scotland, 1716-1844 : White versus Rothbard & Sechrest

Pour la théorie, voir “The Theory of Free Banking”, Selgin, 1988, partie 1partie 2partie 3partie 4partie 5partie 6partie 7partie 8partie 9partie 10partie 11, et enfin Rallo versus Selgin.

2 comments on “Free Banking versus Regulated Banking : Hong Kong, Canada, United States

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