Critique de la théorie du monopole naturel – alternative

Comme expliqué précédemment, monopole naturel – histoire, l’accroissement de la production s’accompagnant d’une baisse du coût unitaire, une firme expansionniste supporte plus facilement les baisses de prix que les petites entreprises, finalement acculées à la faillite. Dans ces conditions, il est peu probable que plusieurs firmes puissent coexister. Il suffit que l’une d’elles (souvent la première sur le marché) accroit sa production pour faire baisser ses coûts unitaires. L’entreprise qui relève ce challenge ne survivra pas à cette guerre des prix et se retirera vite du marché. Il est même hautement probable que les potentiels entrants, comprenant qu’il est impossible de rivaliser avec une firme dont les prix unitaires peuvent être désormais abaissés à des niveaux qui leur seraient insoutenables, décident de laisser cette entreprise faire son business. C’est là que la théorie des marchés contestables de Baumol s’effondre.

À cela, les défenseurs du marché répondent que les substituts sont possibles, qu’il n’existe pas qu’un seul moyen de produire de l’eau, de l’électricité, ou que sais-je encore. Puisque le monopole fait augmenter les prix, les autres alternatives (modes de production et de distribution) seront financièrement stimulées. Comme le rappelle DiLorenzo, la concurrence est un processus permanent de recherche et de découverte. S’il est vrai que la faille de cette théorie tient du fait que l’on ignore combien de temps cela va prendre avant que ces alternatives n’émergent, dans le cas unique où elles n’ont pas encore émergées, l’histoire ne semble pas témoigner de l’émergence d’un tel monopole naturel : The Myth of Natural Monopoly.

Si l’on admet pour vrai le cas des services impliquant d’importants coûts fixes comme peu propice à la concurrence sur le marché, est-ce que cela signifie que la concurrence est en soi impossible ? Il existe une alternative : ce que Chadwick nomme “competition for the field”. Steve H. Hanke présente les avantages de ce modèle dans son article : Privatizing Waterworks.

Monitoring by owners can be quite costly. The necessity for owners to monitor managers, however, can be mitigated by providing the managers with compensation packages that include profit sharing or stock options. These packages are designed to make the managers’ interests coincide with those of the owners.

The combination of monitoring and incentive compensation packages tends to make managers operate private firms in an efficient manner. If managers do not maximize owners’ residual claims, however, the market for shares acts as a court of last resort. If the actions of incumbent managers are inappropriate, profits and share prices will be lower than they should be. This attracts corporate takeover specialists, because share prices that are relatively low enhance the returns from a takeover aimed at replacing current management. The threat of corporate takeovers thus helps discipline incumbent managements and generates an efficient provision of goods and services.

Crain & Zardkoohi (“A, Test of the Property-Rights Theory of the Firm: Water Utilities in the United States”) ont constaté que les coûts d’exploitation sont sensiblement plus élevés dans les entreprises de services publics.

Using 1970 data from a sample of twenty-four private and eighty-eight public water-supply companies, Crain and Zardkoohi established that public firms’ low labor productivity and underutilization of capital equipment led to operating costs about 25 percent higher than in the private companies.

La régulation peut induire des coûts plus élevés, compte tenu du fait que l’entreprise réglementée n’est plus elle-même incitée à minimiser ses coûts. Elle se montre négligente. Cette flambée des coûts peut tout aussi se manifester, si l’autorité de régulation se laisse “capturée” en servant les intérêts de l’entreprise de service au détriment des consommateurs.

Since most rate regulation involves enforcing some sort of “cost-plus” pricing rule, regulated firms tend to allow their costs to drift upward—since, in most cases, they can be reasonably confident that rates will be set high enough to cover these costs and provide a “normal” return on capital.

En constatant l’inefficacité des systèmes de distribution d’eau anglais, Edwin Chadwick proposa alors une idée originale pour corriger les problèmes du monopole naturel : la concurrence “pour” le marché (en opposition à la concurrence “sur” le marché). L’intérêt est que la vente aux enchères du service public repose sur une concurrence de prix/qualité : la meilleure proposition remporte ainsi l’enchère. La franchise accordée doit avoir une durée longue afin d’encourager la concurrence aux enchères et les investissements du futur opérateur, avec la possibilité de spécifier des normes à respecter.
Une critique du système porte sur l’asymétrie d’information : l’actuel franchisé possède un avantage informatif sur les investissements déjà effectués, les futurs coûts d’exploitation, l’état et la valeur du réseau. Les potentiels enchérisseurs lors des futures remises aux enchères seront donc aussi rares que les chances de gagner. Mais comme l’explique Hanke, le contrat de franchise peut inclure une remise des documents et des informations acquises au nouveau franchisé. De façon générale, les contrats de franchise comportent des clauses spécifiant la qualité du service, la pression du réseau, les procédures de renouvellement du contrat, en plus des clauses relatives à la responsabilité de la maintenance et aux formules de prix.

Un exemple historique de franchise bidding provient de la France, la privatisation de l’approvisionnement en eau ayant généralement pris deux formes de franchise.
La première forme est la concession. Dans ce système, une société privée est chargée de la construction (éventuellement, la révision ou la modernisation) de l’installation ainsi que son fonctionnement. Un tel système est particulièrement avantageux quand la municipalité ne dispose pas des fonds pour une dépense importante en capital. Le concessionnaire avance tout le capital pour la construction et l’exploitation, assume l’entière responsabilité (et le risque) pour la surveillance, la gestion et l’entretien des installations, et perçoit le paiement directement auprès des usagers. Le contrat est généralement signé pour une période à long terme, généralement trente ans, pour permettre l’amortissement des dépenses initiales en capital. Le contrat fixe le prix de l’eau avec une formule incluant une composante fixe et variable. Par exemple, un utilisateur peut payer un tarif mensuel fixe pour accéder à un tuyau d’alimentation d’un certain diamètre avec une charge variable basé sur le nombre de mètres cubes consommés.

Dans le second système, affermage, les dépenses pour l’installation de grands travaux de génie civil sont supportées par la collectivité locale; l’entreprise privée gère ensuite les installations réalisées et fournit les fonds de roulement. Ces systèmes sont populaires lorsque le financement des municipalités peut être fourni à des taux d’intérêts préférentiels. Le contrat contient des spécifications détaillées pour le maintien ou l’amélioration des installations. Tous les équipements électromécaniques, hydrauliques, de mesure, relèvent de la responsabilité de l’opérateur, tandis que les travaux de génie civil, la collecte de l’eau, et l’agrandissement des installations sont sous la responsabilité de la municipalité; le renouvellement du tuyau peut relever de la responsabilité de l’une ou l’autre partie. Comme pour le système de concession, une formule fixe le prix de l’eau; souvent, cette formule contient un supplément que l’opérateur remet à la municipalité pour le service de la dette.

Gérance, une variante de l’affermage, implique à peu près la même relation entre la municipalité et l’exploitant, mais des responsabilités plus limitées pour l’entreprise privée. La rémunération de l’entreprise est basée sur une liste des tarifs convenus par l’autorité locale.
Pourtant, une autre variante, régie intérressée, implique la gestion d’une autorité publique par une entreprise privée qui partage dans les revenus ou profits. En théorie, la municipalité conserve la gestion globale; l’entreprise est un agent de la municipalité et est payée un pourcentage du chiffre d’affaires (auquel peuvent être ajoutés des primes de productivité ou une part des bénéfices nets).
Ce système laisse une plus grande autorité auprès de la municipalité, mais conserve l’accès aux services techniques d’une entreprise ayant des connaissances et des aptitudes spécialisées. Les contrats de franchise comportent généralement des clauses précisant la qualité des services, la quantité minimale devant être fournie à chaque consommateur, la pression du réseau, et les procédures de renouvellement du contrat, en plus des clauses relatives aux responsabilités d’entretien et une formule de tarification.

L’expérience française montre clairement que l’approche du “franchise-bidding” est un système concret. La technologie d’approvisionnement en eau et la transmission est telle que les soumissionnaires peuvent être sélectionnés, les contrats établis et appliqués, et l’entretien et l’expansion menées de manière efficace et à un coût acceptable.

Additional evidence of the superiority of the private French system of franchising is provided by the observation that “water professionals” are increasingly traveling to Paris to learn the most recent developments in waterworks management and technology.

D’autres études (préliminaires) sont néanmoins un peu plus nuancées :
Network information and performances in franchise bidding agreements: evidence from the French water industry
D’après les auteurs, Harold Demsetz souligne que plus le nombre de participants au processus d’enchère est élevé, plus la possibilité de collusion est faible; la concurrence sélectionnera alors le meilleur entrant disponible. Puisque la franchise a une date d’expiration, l’adjudicataire est encouragé à maintenir ses prix à un niveau compétitif s’il veut garder ses chances de voir renouveler son contrat à la suite d’une remise aux enchères.
Mais certaines critiques du système de vente aux enchères préconisé par Harold Demsetz (Why Regulate Utilities ?) relèvent qu’en vertu des asymétries d’information, l’adjudicataire, après obtention du contrat, peut prétendre que ses coûts ont augmenté de façon inattendue en raison de phénomènes externes défavorables afin de justifier des hausses de prix, et donc, une renégociation du contrat. Dans ces conditions, la commission de régulation fait face à un dilemme : risquer la baisse de la qualité de l’eau ou risquer une hausse injustifiée des prix. La solution préconisée par Baron et Besanko [1984] serait de procéder à des audits (en s’appuyant sur des experts indépendants) afin d’obliger l’exploitant d’informer ses coûts d’exploitation ou de publier des rapports financiers et comptables; cette procédure n’est toutefois pas sans coût.

Lorsque le service est géré par la municipalité, le fonctionnaire, payé à salaire fixe, n’a pas forcément l’incitatif financier pour aller prendre la peine de recueillir les informations sur l’état du réseau. C’est pourquoi lorsque la municipalité souhaite obtenir des informations nouvelles, elle doit subir un “information cost”. En revanche, il peut ne pas hésiter à transmettre les informations déjà disponibles à la municipalité puisque son salaire ne dépend pas de ses coûts d’exploitation, ce qui indique alors l’absence presque totale d’information asymétrique.
Lorsque le service est géré par une entreprise privée, l’opérateur est au contraire plus incité à recueillir les informations nécessaires à l’entretien des tuyaux puisque les coûts déployés sont compensés par les gains d’efficacité. Néanmoins, il peut être réticent à l’idée de partager ces informations afin de garder pour lui le privilège de rente informationnelle, ce qui signifie que le contexte d’information asymétrique dérive sur des comportements opportunistes liés à la manipulation des coûts (problème principal-agent, aléa moral etc). C’est pourquoi dans le cas du “franchise bidding”, la municipalité peut avoir à subir un “monitoring cost”. Ainsi, lorsque la “French public Court of Auditors” indique que certaines municipalités sont bien informées sur la qualité de leurs infrastructures, nombreuses sont celles qui ne savent rien.

Les auteurs indiquent que le service délégué facture des prix plus élevés qu’un service municipalisé, mais que l’amélioration de l’information augmente les prix facturés au consommateur dans le cas des services municipalisés et pas dans le cas des services délégués. De ce fait, les prix plus élevés du service délégué sont compensés une fois que l’information s’améliore.
Mais qu’en est-il du “monitoring cost” impliqué dans le service délégué ? D’après les auteurs, ces coûts peuvent être grandement atténués dans les grandes municipalités, et ce, pour deux raisons :

First, these municipalities generally dispose of more important internal skills than low populated ones, which enables them to exert a relatively more efficient (and then less costly) control of their private operator. Second, high populated municipalities represent an attractive market for private operators, which means that if shirking is detected, firms will have more to lose if their contract is not renewed. As a consequence, assuming that the probability for the municipality to detect shirking is constant, moral hazard issues may be less acute in high populated municipalities, which may result in less monitoring costs on average.

Leurs études semblent d’ailleurs le confirmer : la qualité de l’information est positivement corrélée à la taille de la municipalité. Les auteurs précisent que la municipalité peut bénéficier de l’information avant même qu’elle ne se mette à l’acquérir; notamment lorsque l’entreprise s’attend à ce que la municipalité cherche à renouveler l’information : celle-ci peut rendre compte de ses coûts d’exploitation en premier lieu plutôt que de chercher à cacher l’information et prendre le risque de subir des pénalités.
Suite à ce qui vient d’être dit, il peut être tentant de penser que l’avantage du contrat de franchise s’affaiblit au fur et à mesure que la municipalité et ses capacités de financement sont petites et que les coûts déployés pour le monitoring cost sont élevés. Il est utile de rappeler qu’il existe aussi des coûts liés au service municipalisé : le coût de la recherche de l’information.

Bien que ce système d’acquisition aux enchères présente quelques défauts potentiels, il montre qu’il existe néanmoins une alternative au monopole public régulé.